Čakanie na predčasné voľby

Už mesiac uplynul od vyslovenia nedôvery vláde Eduarda Hegera a ešte stále nie je známy termín mimoriadnych volieb.

Prezidentka Zuzana Čaputová poverila Eduarda Hegera aj po vyslovení nedôvery dočasne viesť ďalej vládu, tentoraz však už bez účasti Igora Matoviča. Zároveň jej poskytla pomerne veľa času – až v lete hodlá podniknúť ďalšie kroky, ak predtým v parlamente nevznikne zhoda na predčasných voľbách.

Nezávisle od toho, či sa v dotyčnej situácii považujeme za zástancov či protivníkov predčasných („mimoriadnych“) volieb, vo všeobecnosti platí, že predčasné voľby sú pre demokraciu škodlivé. Podkopávajú totiž dôveru voličov v to, že nimi zvolení zástupcovia budú s touto mocou zaobchádzať zodpovedne.

Výsledkom môže byť posilnenie extrémistických strán, ktoré môžu poukazovať na údajný či skutočný chaos vo vláde či parlamente, ale aj všeobecné znechutenie a v dôsledku toho aj nižšia volebná účasť, ktorá je sama osebe problémom, keďže znižuje legitimitu volieb a následne zvolenej vlády.

Vo všeobecnosti platí, že predčasné voľby sú pre demokraciu škodlivé. Podkopávajú totiž dôveru voličov v to, že nimi zvolení zástupcovia budú s touto mocou zaobchádzať zodpovedne.

Príkladom môžu byť napríklad voľby v Bulharsku, krajine, v ktorej za uplynulé dva roky voliči pristúpili k volebným schránkam hneď štyrikrát – tri razy v roku 2021 a opäť v októbri 2022. Už v prvých voľbách v apríli 2021 bola účasť nízka, tesne pod 50 %, no vo voľbách v júli toho istého roka padla tesne nad 40 % a následne dokonca pod 40 %.

Samozrejme, predčasné voľby sú často skôr symptómom politických problémov než ich príčinou, ale samy tieto problémy prehlbujú.

A v neposlednom rade príliš časté opakovanie volieb môže viesť aj k tomu, že poklesne profesionalita parlamentu a vlády. Napokon Národná rada sa nevolí každý rok práve preto, že poslanci a následne aj ministri potrebujú čas, aby sa stihli zapracovať do svojej agendy, obzvlášť ak ide o nováčikov, ktorí v parlamente nesedia dve dekády.

Môže byť aj menšinová vláda legitímna?

Debatu o predčasných voľbách na Slovensku do značnej miery ovplyvňuje otázka, či jestvuje niečo ako legitímna menšinová vláda. Ak vláda nemá väčšinu, musí odísť, zaznieva zo strany zástancov predčasných volieb.

Tento argument je logický, ale nie je jediným správnym prístupom.

V mnohých štátoch sú menšinové vlády na dennom poriadku. Trebárs aj v Spojených štátoch, v ktorých si administráciu vyberá úradujúci prezident, sa pomerne bežne stáva, že jednu alebo aj obe komory kongresu preberie konkurujúca strana.

To je dosť vážna komplikácia, ktorá si vynucuje zásahy prezidentom, ktorý na rozdiel od väčšiny európskych prezidentov môže vládnuť dekrétmi aj bez podpory kongresu.

Mnohé ústavy sú v pohľade na predčasné voľby skeptické. Napríklad švajčiarska ústava predčasné voľby predvída výlučne v prípade celkovej revízie ústavy, teda možno raz za storočie.

Niekedy predčasné voľby slúžia nato, aby zodpovedali veľkú otázku o ďalšom smerovaní krajiny – vo Francúzsku Charles de Gaulle vyhlásil predčasné voľby po májových protestoch v roku 1968, v Nemecku Gerhard Schröder v roku 2005 využil predčasné voľby, aby si nechal (neúspešne) potvrdiť svoj kurz reforiem sociálneho štátu. V každom prípade však predčasné voľby nie sú nástrojom, po ktorom by sa malo siahať takmer po každých druhých voľbách.

Právne šero okolo predčasných volieb

Súčasná diskusia je okrem iného aj dôsledkom nejasnej úpravy v slovenskej ústave. Hoci vláda Eduarda Hegera nemá väčšinu v parlamente a dokonca jej už bola vyslovená nedôvera, môže vládnuť ďalej, teoreticky až do riadneho termínu v roku 2024, akokoľvek nepravdepodobný takýto scenár je.

Podľa slovenskej ústavy jestvuje päť prípadov, keď prezidentka môže (a v jednom z nich musí) vypísať predčasné voľby, ako aj možnosť, že Ústavný súd vyhlási voľby za neplatné a nariadi ich zopakovanie.

„Prezident totiž môže Národnú radu rozpustiť v prípade, pokiaľ NR SR počas šiestich mesiacov od vymenovania vlády neschválila jej programové vyhlásenie. Druhá možnosť rozpustenia a následne i konania predčasných volieb prichádza do úvahy v prípade, ak sa NR SR do troch mesiacov neuzniesla o vládnom návrhu zákona, s ktorým vláda spojila vyslovenie dôvery. Tretia možnosť rozpustenia sa týka situácie, ak NR SR nebola spôsobilá uznášať sa dlhšie ako tri mesiace (…). Štvrtá ústavou predpokladaná možnosť rozpustenia NR SR nastáva v prípade, ak bolo zasadnutie Národnej rady prerušené na dlhší čas, ako dovoľuje ústava,“ písal ešte v roku 2017 Marek Domin z Katedry ústavného práva Univerzity Komenského.

Mnohé ústavy sú v pohľade na predčasné voľby skeptické.

Paradoxne skrátenie volebného obdobia, ako sme ho videli v rokoch 1994, 2002 a 2012, ústava nepozná a ústavní odborníci naň hľadia s dešpektom.

Aj „napriek skutočnosti, že počas doterajšej existencie samostatnej Slovenskej republiky sa konali predčasné parlamentné voľby už tri razy, ani v jednom prípade nešlo ani o dôsledok rozpustenia Národnej rady prezidentom a ani o dôsledok zásahu Ústavného súdu. Vo všetkých troch prípadoch boli predčasné voľby dôsledkom prijatia osobitného ústavného zákona, ktorým sama NR SR rozhodla o skrátení svojho volebného obdobia,“ popisuje Domin.

„V tom lepšom prípade môžeme hovoriť o riešení v takpovediac ,sivej zóneʼ ústavného práva, v tom horšom priamo o neprípustnom prelamovaní či obchádzaní ústavy,“ hodnotil odborník a nadhodil otázku, či politická prax nie je v skutočnosti protiústavnou.

České a nemecké riešenie

Domin preto navrhoval upraviť ústavu podľa českého príkladu: „Ako vhodné sa javí zaviesť možnosť rozhodnúť o skrátení volebného obdobia priamo do textu ústavy. Takéto riešenie by urobilo z praktického prelamovania ústavy osobitnými ústavnými zákonmi zbytočnosť. Súčasne by Národnej rade umožnilo sa takpovediac samorozpustiť v prípade, pokiaľ poslanci dospejú k záveru, že NR SR už nie je schopná v existujúcom zložení fungovať, predovšetkým však stabilne podporovať žiadnu vládu. V záujme zachovania konzistentnosti právomocí jednotlivých ústavných orgánov by rozhodovať o rozpustení mohol aj v tomto prípade prezident, avšak na návrh Národnej rady.“

Druhou možnosťou by mohol byť nemecký variant – takzvané konštruktívne vyslovenie nedôvery. Napríklad na Slovensku vláde Eduarda Hegera vyslovila nedôveru zmes veľmi odlišných strán – od ľavicového Smeru/Hlasu, neofašistov z ĽSNS aj liberálnejších poslancov SaS až po dvoch odídencov zo strany Za Ľudí, ktorí vstúpili do PS (Tomáš Valášek) a Spolu (Miroslav Kollár).

To, že by sa všetky tieto prúdy dohodli na spoločnej vláde, môžeme považovať za nepravdepodobné, ba dokonca vylúčené, napriek tomu im slovenský ústavný systém umožnil povaliť vládu (ktorá, aby bol prípad ešte bizarnejší, hoci je odvolaná, vládne s poverením prezidentky ďalej).

To je problém, pretože odvolanej vláde sa ešte ťažšie budú tvoriť čo i len ad-hoc-koalície v Národnej rade, než pred odvolaním. Obzvlášť počas zúriacej vojny hneď za slovenskými hranicami a energetickej krízy je obmedzená schopnosť vlády efektívne prijímať novú legislatívu alebo robiť rozhodnutia vrcholne škodlivá až nebezpečná. Zároveň však celé mesiace môže volič čakať na možnosť korekcie v predčasných voľbách.

Obzvlášť počas zúriacej vojny hneď za slovenskými hranicami a energetickej krízy je obmedzená schopnosť vlády efektívne prijímať novú legislatívu alebo robiť rozhodnutia vrcholne škodlivá až nebezpečná.

V čom by sa odlišoval nemecký variant? V prvom rade v tom, že by k odvolaniu Eduarda Hegera zrejme nikdy nedošlo. Konštruktívne vyslovenie nedôvery totiž vyžaduje, aby parlament zvolil nového kancelára (alebo v hypotetickom slovenskom scenári premiéra), aby mohol vysloviť úradujúcemu kancelárovi nedôveru. Inými slovami, len ak sa parlament zhodne na lepšom kandidátovi, čím sa efektívne zabráni mocenskému vákuu.

V Nemecku má, samozrejme, aj kancelár možnosť nechať parlament hlasovať o dôvere, ak však dôveru stratí, do 21 dní spolkový prezident môže rozpustiť parlament, čo vedie k novým voľbám najneskôr do 60 dní od rozpustenia parlamentu. Aj keď čisto formálne ide len o možnosť a nie nevyhnutne o povinnosť prezidenta, zatiaľ každé vyslovenie nedôvery viedlo k predčasným voľbám.

Tento systém má dve výhody – na jednej strane nezostane v úrade vláda, ktorá stratí dôveru parlamentu. Na druhej strane nemôže napríklad aliancia dvoch radikálnych krídel zvrhnúť úradujúcu vládu.

To je aj ponaučením z obdobia Weimarskej republiky, keď už niekoľko rokov pred nástupom nacistov demokratické strany stratili väčšinu v parlamente, demokraciu vtedy ohrozovali sprava nacisti a zľava komunisti. Hoci obe skupiny neboli schopné vytvoriť stabilnú vládu, ich sila stačila na zvrhnutie demokratov, čo viedlo k dlhým periódam slabých vlád a silného prezidenta, ktorý napokon po všeobecnej frustrácii z nefunkčnosti politického systému poveril zostavením vlády Adolfa Hitlera.

A možno by aj Slovensku prospelo, ak by ústava lepšie ošetrila, kedy a za akých podmienok je možné alebo dokonca nutné vyhlásiť predčasné voľby – a kedy nie.